La UE debate un nuevo modelo de integración gradual ante los desafíos de la ampliación

La Unión Europea se encuentra en una encrucijada histórica respecto a su política de ampliación. Tras la invasión rusa de Ucrania, la UE adoptó un enfoque geopolítico que cambió su actitud hacia las solicitudes de adhesión, tanto de antiguos candidatos (los países de los Balcanes Occidentales) como de nuevos (Ucrania, Moldavia y Georgia). Sin embargo, tres años después, los resultados de esta política relanzada son cuestionables.

El concepto de "integración gradual" ha ganado terreno como solución potencial. Esta idea, que hasta hace poco era apenas un tema de discusión en algunos think tanks, ahora aparece en las conclusiones del Consejo Europeo, en el acuerdo de coalición del actual gobierno alemán y en una resolución de la Asamblea Nacional francesa, según señala el Instituto Jacques Delors.

La propuesta busca hacer más gradual el proceso de adhesión, ofreciendo a los candidatos beneficios que ningún país candidato ha podido disfrutar en ampliaciones anteriores, siempre que realicen progresos sustanciales y creíbles hacia la adhesión. Sin embargo, para que esta integración gradual tenga sentido, debe traducirse en ganancias rápidas, movilizadoras e innovadoras en comparación con ampliaciones anteriores.

"Los primeros pasos de este proceso deben tener lugar ahora, no dentro de dos, cinco o diez años", advierte el Instituto Jacques Delors, que propone cuatro principios rectores para una respuesta europea a la altura de los desafíos: integración gradual en las instituciones de la UE, participación en las políticas comunitarias, acceso progresivo al presupuesto europeo, y mantenimiento de la condicionalidad y reversibilidad del proceso.

En este contexto, Steven Blockmans, investigador senior asociado del Centro de Estudios de Política Europea con sede en Bruselas, señala que el debate sobre el presupuesto a largo plazo de la UE está configurando también el debate sobre la ampliación. "Las adaptaciones políticas que tienen consecuencias presupuestarias están vinculadas a un debate mucho más difícil con los Estados miembros sobre el Marco Financiero Plurianual de la UE", explicó Blockmans al medio European Western Balkans.

Esto afectaría particularmente al área de la agricultura, donde Ucrania es un actor global, y a los fondos de cohesión, que son la extensión de los fondos de preadhesión una vez que un país se incorpora a la Unión Europea. Ambos aspectos tienen importantes consecuencias financieras para algunos de los Estados miembros, especialmente para aquellos que se oponen a una mayor ampliación de la UE.

El filósofo alemán Jürgen Habermas, en un artículo publicado en El País, advierte sobre los profundos cambios en el equilibrio de poder geopolítico que están ocurriendo no solo en el Pacífico, sino también en el auge de potencias de tamaño medio como Brasil, Sudáfrica o Arabia Saudí. En este contexto, Habermas considera que "una mayor integración política, al menos en el núcleo de la Unión Europea, nunca ha sido tan vital para nosotros como lo es hoy. Y nunca ha resultado tan improbable".

La cuestión del tiempo es fundamental en este debate. Para que el nuevo enfoque sea útil, creíble y motivador, el nuevo estatus intermedio debe estar disponible a partir de 2026 para los países que actualmente aspiran a ser miembros entre 2028 y 2030, según el Instituto Jacques Delors. Este ritmo también parece esencial para Ucrania, independientemente del resultado de las negociaciones actuales.

Blockmans propone una campaña específica en los Estados miembros de la UE que aumente la conciencia sobre los costos y beneficios de la ampliación, teniendo en cuenta sus aspectos geopolíticos y de seguridad. "Hay un debate mucho más amplio sobre los costos y beneficios de la ampliación que deberá tener lugar; uno que también aborde diversas formas de seguridad del continente y, por lo tanto, de los votantes en, por ejemplo, Francia", afirmó.

Un aspecto crucial es la percepción pública sobre la ampliación. Según el último Eurobarómetro, aunque a nivel de la UE existe un apoyo mayoritario a la ampliación, en los Estados miembros más grandes, como Francia y Alemania, hay mucho más escepticismo. Francia, por ejemplo, tiene un requisito constitucional más estricto que otros Estados miembros de la UE para ratificar un tratado de adhesión: se requiere una mayoría de tres quintos en el parlamento o un apoyo mayoritario en un referéndum.

Blockmans también propone introducir la categoría de "Estado miembro nominado" para resolver el posible problema de que los Estados miembros no ratifiquen el tratado de adhesión debido a razones políticas internas. Este estatus sería otorgado por la Comisión Europea al país candidato que haya cerrado sus negociaciones de adhesión y haya presentado el tratado de adhesión para su ratificación.

En cuanto a los países candidatos actuales, Montenegro y Albania están acelerando su proceso de adhesión. Blockmans considera que es "absolutamente posible que los países más pequeños allanen el camino para otros". Su integración exitosa demostraría que la membresía en la UE no es un sueño imposible y que hay un retorno de todas las inversiones realizadas durante el proceso de preadhesión.

Sin embargo, en términos geoestratégicos, es clave y está en el interés propio de la UE y sus Estados miembros que Serbia y Ucrania se unan. Pero esto requiere un liderazgo político en Serbia que esté dispuesto a impulsar las reformas que son de interés para la sociedad y para la estabilidad regional y la integración europea. Y en cuanto a Ucrania, por supuesto, existe el problema mayor de encontrar una solución sólida para la guerra en curso.

La Comisión Europea ha pospuesto una vez más la adopción de las revisiones de la política de preadhesión, que se habían anunciado para la primavera de 2025. Blockmans sugiere que la Comisión debería cuantificar sus calificaciones y evaluaciones de la situación en los países candidatos para hacer el proceso más transparente y políticamente significativo.

Actualmente, la Comisión Europea aplica una evaluación cualitativa mediante cinco categorías de nociones que caracterizan el nivel de progreso o regresión que se ha observado que un país candidato ha realizado durante el último año. Blockmans propone que estas cinco categorías se cuantifiquen fácilmente en números del 1 al 5, creando así una herramienta de comunicación mucho más efectiva para mostrar dónde se encuentra un país en su nivel de preparación para la membresía en la UE.

En definitiva, la UE se enfrenta al desafío de reformular su política de ampliación en un contexto geopolítico cambiante, marcado por el declive de Estados Unidos como superpotencia del siglo XX y el auge de China como potencia mundial. La integración gradual se presenta como una solución potencial, pero requiere acciones concretas y rápidas para ser efectiva y creíble.