La Unión Europea ha retomado su agenda de ampliación con señales concretas de avance, pero enfrenta un debate interno sobre si su modelo tradicional de adhesión sigue siendo adecuado para los desafíos geopolíticos actuales.

"La ampliación es la prioridad para la Unión Europea, y si nuestros candidatos cumplen, entonces nosotros también tenemos que cumplir", dijo la comisaria de Ampliación Marta Kos antes de una reunión de ministros de Asuntos Exteriores de la UE en Bruselas a principios de mayo de 2026, según reportó DW.

Como prueba de que la UE está avanzando más allá de la retórica, Kos señaló que por primera vez en 17 años, el bloque estableció en abril un grupo de trabajo para redactar el tratado de adhesión de un país candidato: Montenegro. "No hay señal más clara de que la UE ve a Montenegro como su próximo Estado miembro", dijo a DW Strahinja Subotic, director de programas e investigador senior del Centro de Política Europea en Belgrado.

La invasión rusa de Ucrania en 2022 colocó el tema de la ampliación de nuevo en el centro de la política europea, transformando lo que durante mucho tiempo había sido un proceso técnico en una cuestión geopolítica y de seguridad, según las fuentes.

"La necesidad geopolítica de ampliación es reconocida por todos los Estados miembros", dijo Steven Blockmans del Centro de Estudios de Política Europea. "Pero siempre está acoplada con dos cosas: por un lado, un enfoque basado en méritos, mediante el cual los países candidatos son evaluados por sus reformas y donde no se ofrecen atajos, y en segundo lugar, la necesidad de que la Unión Europea cambie sus métodos de política y gobernanza", explicó a DW.

El debate en Bruselas se centra cada vez más no solo en la ampliación en sí, sino también en si el modelo tradicional de adhesión del bloque sigue siendo adecuado para su propósito. La comisaria Marta Kos reconoció que la UE todavía está utilizando una metodología desarrollada hace cuatro décadas.

"Lo que ahora estamos discutiendo con los Estados miembros es si los principios de integración gradual, que estamos utilizando principalmente en el mercado único, también podrían trasladarse a otras áreas, especialmente seguridad", dijo Kos según DW.

En una propuesta reciente sobre ampliación de la UE, el canciller alemán Friedrich Merz pidió que se lanzaran todos los grupos de negociación con Ucrania y propuso una forma de "membresía asociada" que vincularía a Kiev más estrechamente con la UE incluso antes de la adhesión completa, incluyendo una mayor participación en las instituciones de la UE y en política exterior y de seguridad.

Al mismo tiempo, Merz sugirió otorgar a los países de los Balcanes Occidentales y Moldavia acceso privilegiado al mercado único de la UE, estatus de observador en los órganos de la UE e integración gradual en los procesos de toma de decisiones para acelerar su camino hacia la membresía, según las fuentes.

Ideas como estas han estado circulando en Bruselas y las capitales europeas durante años. Steven Blockmans, uno de los autores del modelo de "adhesión escalonada", dijo a DW que elementos de ese enfoque han entrado gradualmente en el pensamiento dominante de la UE a través del Plan de Crecimiento de la UE para los Balcanes Occidentales y mediante propuestas circuladas por países como Francia, Alemania y Lituania.

"Se ven elementos de un enfoque más escalonado, mediante el cual se ofrecen beneficios por reformas en fases de preadhesión más tempranas del proceso", dijo Blockmans.

Sin embargo, algunas de las propuestas más ambiciosas para Ucrania ya han enfrentado resistencia. Entre ellas estaba la idea de la llamada "ampliación inversa", respaldada por el presidente ucraniano Volodímir Zelenski y partes de la Comisión Europea, bajo la cual países como Ucrania entrarían formalmente a la UE primero y completarían las reformas después. La idea fue rápidamente rechazada por los Estados miembros, según DW.

La propuesta de Merz también ha revivido una de las preguntas más sensibles en torno a la futura ampliación: cuánto poder de toma de decisiones deberían tener los nuevos Estados miembros desde el principio, particularmente en áreas donde las decisiones de la UE todavía requieren unanimidad.

Ese debate ha traído renovada atención a una de las ideas más controvertidas que circulan en Bruselas: la posibilidad de limitar temporalmente los derechos de veto para los nuevos Estados miembros después de la adhesión. La propuesta fue desarrollada como parte del modelo de adhesión escalonada por investigadores del CEPS, incluyendo a Steven Blockmans y el analista del CEP Strahinja Subotic.

Según Subotic, el objetivo no era crear una "membresía de segunda clase", como dicen algunos críticos, sino tranquilizar a los Estados miembros escépticos de que la ampliación no paralizaría la unión. Subotic argumenta que las restricciones podrían ser limitadas tanto en tiempo como en alcance. "Podría aplicarse solo a una o dos áreas de política y no necesariamente de la misma manera o durante la misma duración para cada país candidato", dijo Subotic a DW.

Legalmente, dice Blockmans, tal mecanismo podría incluirse en los tratados de adhesión. Políticamente, sin embargo, el tema sigue siendo altamente sensible porque toca la soberanía y la igualdad de derechos entre los Estados miembros. Sin embargo, varios países de los Balcanes Occidentales ya han señalado apertura a la idea, según las fuentes.

Montenegro, no obstante, no quiere retrasos ni arreglos transitorios. Los analistas dicen que es probable que sea el último país en entrar a la UE bajo las reglas actuales del bloque antes de que tenga lugar cualquier reforma institucional más profunda.

Al mismo tiempo, tanto Blockmans como Subotic creen que la adhesión de Montenegro podría servir como campo de pruebas para algunos de los nuevos mecanismos de ampliación que actualmente se debaten en Bruselas. Subotic espera que la UE use el tratado de adhesión de Montenegro para introducir herramientas de monitoreo post-adhesión más fuertes que en rondas de ampliación anteriores, particularmente en áreas como el Estado de derecho y el retroceso democrático.

"Uno podría esperar que Montenegro se convierta en el conejillo de indias para explorar los límites de los arreglos transitorios y las cláusulas de salvaguarda", dijo Blockmans a DW, señalando que el tratado de adhesión que actualmente se está redactando podría convertirse en una plantilla para futuras ampliaciones de la unión.

Más allá de los aspectos técnicos e institucionales, analistas del Carnegie Endowment for International Peace advierten que la próxima ampliación de la UE puede depender cada vez más no solo de qué tan preparados estén los países candidatos para unirse al bloque, sino de las dinámicas políticas y sociales dentro de la propia unión.

Según un análisis de Iliriana Gjoni y Dimitar Bechev publicado por Carnegie Europe, la ampliación ya no se beneficia del consenso permisivo que acompañó la integración posterior a la Guerra Fría. En cambio, tiene lugar en medio de inseguridad geopolítica, ansiedades migratorias, retroceso democrático, incertidumbre económica y declive de la confianza en las instituciones.

"El resultado es un desafío de legitimidad dual. En los países candidatos, esperar años por el progreso ha debilitado la confianza en la equidad y credibilidad de la adhesión. En los Estados miembros, la ampliación corre el riesgo de volverse políticamente frágil cuando los futuros miembros siguen siendo abstracciones distantes", señala el análisis de Carnegie.

Los investigadores argumentan que la UE ha invertido fuertemente durante décadas en preparar a los candidatos para la adhesión, pero que la política de ampliación todavía asume que si los candidatos están listos, el consentimiento político dentro de la unión seguramente seguirá. "Cada vez más, esta suposición ya no se sostiene", afirman.

El análisis sugiere que Europa necesita un pilar complementario enfocado en la preparación social dentro de los Estados miembros. "La legitimidad política requiere familiaridad. Los ciudadanos son más propensos a apoyar lo que reconocen y entienden: cuanto más los países candidatos sean parte del debate público y del tejido de la vida en los Estados miembros, más probable es que sean vistos como socios coiguales", según Carnegie.

Los investigadores proponen intensificar asociaciones entre emisoras públicas, cooperación municipal, intercambios de periodistas y escuelas, y programación cultural que traiga a los países candidatos a la vida pública cotidiana. Para países con trayectorias más largas, como Ucrania, sugieren que programas de movilidad existentes como Erasmus+ deberían establecer pistas enfocadas en la ampliación que prioricen estudios, prácticas e intercambios estudiantiles.

"Europa una vez entendió que la integración política requería preparación social proactiva junto con el cambio institucional. La ampliación hoy necesita ese mismo instinto", concluye el análisis de Carnegie. "La UE ha pasado décadas preparando a los países candidatos para la adhesión. Pero para que la próxima ampliación sea un éxito, necesita prepararse a sí misma".